Afdeling bevestigt beperkte uitleg transparantieplicht collectieve beheersorganisaties

Raad van State 11 juni 2025, IEF 22743; ECLI:NL:RVS:2025:2618 (VCR en anderen). De Nederlandse Vereniging van Commerciële Radio (hierna: VCR) had het College van Toezicht collectieve beheersorganisaties Auteurs- en naburige rechten (hierna: CvTA) verzocht handhavend op te treden tegen Sena wegens onvoldoende transparantie. Sena zou standaardlicentieovereenkomsten en tarieven (inclusief kortingen) niet openbaar maken, zoals verplicht onder artikel 2p lid 1 sub c van de Wet toezicht. Het CvTA gaf op 20 december 2018 een bindende aanwijzing aan Sena om deze informatie te publiceren. Sena en NPO maakten bezwaar; het CvTA verklaarde deze deels gegrond vanwege onduidelijke motivering, maar liet de aanwijzing grotendeels in stand. In 2021 oordeelde de rechtbank dat de betrokken overeenkomsten tussen Sena en NPO/RPO/NLPO geen standaardlicentieovereenkomsten zijn en geen normaal toepasselijke tarieven bevatten. Ze zijn individueel uitonderhandeld (bijv. ‘lump sum’-bedragen), wat buiten de reikwijdte van artikel 2p Wet toezicht valt. De aanwijzing werd daarom vernietigd en herroepen. VCR en anderen betogen dat de rechtbank artikel 2p van de Wet toezicht onjuist heeft geïnterpreteerd door ten onrechte de grammaticale uitleg voorop te stellen en de andere methoden hooguit als mogelijke grond om daarvan af te wijken.

VCR en anderen voerden bij de rechtbank aan dat volgens vaste Unierechtelijke interpretatieregels grammaticale, systematische en teleologische uitleg gelijkwaardig zijn en in samenhang moeten worden toegepast. Het Hof van Justitie hanteert geen hiërarchie tussen die methoden. De rechtbank baseerde haar uitleg deels op het Nederlands woordenboek (Van Dale), maar had volgens VCR ook andere taalversies van de Richtlijn moeten betrekken, omdat die even authentiek zijn. Volgens VCR is het gebruik van een overeenkomst doorslaggevend voor de kwalificatie als ‘standaardlicentieovereenkomst’, niet of erover is onderhandeld. Zelfs onderhandelde overeenkomsten kunnen in de praktijk standaard zijn geworden. VCR wijst erop dat collectieve beheersorganisaties doorgaans werken met standaardmodellen per gebruikerscategorie, die soms onderhandelingsruimte bieden, maar desondanks wél als standaard worden gehanteerd. Sena stelt bijvoorbeeld zelf dat dergelijke overeenkomsten openbaar moeten worden gemaakt. VCR betoogt dat artikel 21 van de Richtlijn zonder specifieke toelichting in de Richtlijn is gekomen, waardoor de rechtbank niet zomaar mocht aannemen dat dit artikel beperkt moet worden uitgelegd. Ze stellen dat de betrokken overeenkomsten juist het standaardmodel vormen, en dus wel onder de verplichting vallen.

De Afdeling bevestigt het oordeel van de rechtbank dat Sena de door VCR bedoelde overeenkomsten niet hoeft te publiceren op grond van artikel 2p lid 1 onder c van de Wet toezicht. De kernoverwegingen zijn als volgt. De begrippen ‘standaardlicentieovereenkomst’ en ‘normaal toepasselijke tarieven’ komen uit artikel 21 van Richtlijn en moeten autonoom, dus los van nationale definities, worden uitgelegd. Omdat ze niet zijn gedefinieerd, moet worden uitgegaan van hun gebruikelijke betekenis in de omgangstaal, de context waarin ze voorkomen en de doelstellingen van de Richtlijn. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat een standaardlicentieovereenkomst een modelovereenkomst is die in de regel wordt gebruikt. Een overeenkomst die individueel is uitonderhandeld, valt daar niet onder. De Afdeling beoordeelde de vertalingen in andere talen en stelde vast dat die dezelfde betekenis hebben. Ook normaal toepasselijke tarieven zijn tarieven die structureel gelden en dus niet incidenteel overeengekomen bedragen zoals ‘lump sums’. Praktijken van Sena of eerdere wetsgeschiedenis over het onderscheid tussen standaard- en modelovereenkomsten zijn hierbij niet bepalend voor de Unierechtelijke uitleg. De rechtbank betrok terecht het systeem en de bredere context van de Richtlijn bij de uitleg. Artikel 21 bevat een expliciete en beperkte openbaarmakingsverplichting: enkel standaardlicenties en normale tarieven hoeven te worden gepubliceerd. Artikel 16 Richtlijn bevat geen openbaarmakingsplicht, dus VCR kan daar geen ruimere transparantievereiste aan ontlenen. De bezwaren van VCR en anderen falen. De rechtbank heeft de begrippen correct uitgelegd en toegepast. De overeenkomsten vallen niet onder de openbaarmakingsplicht van artikel 2p Wet toezicht.

8.3. Wat betreft de bewoordingen van artikel 21 van de Richtlijn heeft de rechtbank mede aan de hand van de Van Dale geconcludeerd dat onder ‘standaard’ en normaal’ moet worden begrepen: geldend voor alle gevallen, volgens de regel, gewoon. Het moet daarom volgens de rechtbank gaan om een modelovereenkomst en tarieven die in de regel gelden. De Afdeling is het met de rechtbank eens dat een individueel uitonderhandelde (licentie)overeenkomst in principe geen standaard(licentie)overeenkomst is. In het verlengde daarvan geldt hetzelfde voor een uitonderhandeld tarief of ‘lump sum’. VCR en anderen voeren wel terecht aan dat de rechtbank andere taalversies dan alleen de Nederlandse bij haar interpretatie had moeten betrekken. Had zij dat gedaan, dan had dit naar het oordeel van de Afdeling alleen niet tot een andere uitkomst geleid. Wat betreft het begrip standaardlicentieovereenkomst wijken de Engelse ("standard licensing contracts") en Duitse ("Standardlizenzverträge") taalversies niet af van de Nederlandse. In de Franse ("contrats de licence types") en Spaanse taalversie ("contratos tipo de licencia") wordt het woord "typisch" gebruikt. Sena heeft in haar schriftelijke uiteenzetting onweersproken gesteld dat uit de Franse en Spaanse woordenboeken volgt dat daaronder "model" moet worden verstaan. Naar het oordeel van de Afdeling wijkt de betekenis in de Franse en Spaanse taalversies niet wezenlijk af van de Nederlandse, de Engelse en de Duitse versie. Het begrip normaal toepasselijke tarieven moet, mede gelet op de andere taalversies (Engels: "standard applicable tariffs", Duits: "anwendbare Standardtarife", Frans: "tarifs standard applicables", Spaans: "tarifas estándar aplicables") en de Van Dale, ook worden uitgelegd als geldend voor alle gevallen, volgens de regel. De praktijk van collectieve beheersorganisaties en het feit dat voorheen onder de Wet Toezicht voor standaardlicentieovereenkomsten en modelovereenkomsten verschillende regimes golden, zijn, anders dan VCR en anderen stellen, voor de duiding van het Unierechtelijke begrip standaardlicentieovereenkomst niet relevant.

 

8.4. De rechtbank heeft verder de context van de begrippen in acht genomen. VCR en anderen stellen terecht dat artikel 21 bij amendement en zonder specifieke motivering in de Richtlijn is opgenomen. Maar dit betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de bepaling niet in het licht van het systeem van de regeling en de bredere context moet worden uitgelegd. Wat VCR en anderen aanvoeren over de mogelijkheid om te controleren of aan artikel 16, tweede lid, van de Richtlijn wordt voldaan, slaagt niet. Uit artikel 16, tweede lid, van de Richtlijn kan geen openbaarmakingsverplichting worden afgeleid. De openbaarmakingsverplichting voor standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven volgt enkel uit artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn. De Afdeling is het daarnaast met de rechtbank eens dat de andere verplichtingen in artikel 21 van de Richtlijn over algemene (bedrijfs)informatie gaan, en niet op de openbaarmaking van gesloten overeenkomsten. Zo bevat de verplichting tot openbaarmaking op grond van het eerste lid, aanhef en onder h, slechts een verplichting tot openbaarmaking van een lijst met gesloten vertegenwoordigingsovereenkomsten.

 

8.5. Ook heeft de rechtbank de doelstellingen van de regeling waarvan de begrippen deel uitmaken op de juiste wijze in haar overwegingen betrokken. De rechtbank is ingegaan op de doelstellingen van het waarborgen van strenge normen inzake bestuur, financieel beheer, transparantie en verslaglegging (preambule 8 en 9) en het waarborgen van objectieve en niet-discriminerende handelsvoorwaarden (preambule 31). De Afdeling begrijpt dat VCR en anderen willen weten of de tarieven en voorwaarden die Sena aan hen voorlegt billijk zijn en in overeenstemming met artikel 16, tweede lid, van de Richtlijn. De Uniewetgever heeft echter beperkingen gesteld aan het transparantievereiste door alleen te verplichten tot openbaarmaking van standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven en niet van alle aangegane licentieovereenkomsten en tarieven. Ook uit de doelstellingen van de Richtlijn kan daarom niet worden geconcludeerd dat de licentieovereenkomsten zoals in dit geding aan de orde openbaar zouden moeten worden gemaakt. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank de begrippen uitgelegd in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, met inachtneming van de context waarin ze worden gebruikt en de doelstellingen van de regeling. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak voorrang heeft gegeven aan de grammaticale uitleg. Zij heeft naast de grammaticale uitleg ook de systematiek en doelstellingen van de Richtlijn in haar oordeel betrokken, maar daarin - terecht - geen argumenten gezien voor de door VCR en anderen voorgestane uitleg.